□ 郝鐵川（河南大學法學院教授）

國家機構(gòu)編制法規(guī)是關(guān)于國家機構(gòu)職能、機構(gòu)設置、職務數(shù)額的規(guī)定，是衡量一個國家管理水平高低的重要標準。中國古代至少在西周就有了機構(gòu)編制的立法實踐。戰(zhàn)國秦漢時期，一些學者秉承國家機構(gòu)編制法制化、規(guī)范化的理念，以周朝國家機構(gòu)編制為基礎(chǔ)，兼采諸子百家有關(guān)論述，撰寫了中國古代第一部系統(tǒng)、完整的國家機構(gòu)編制專著——《周禮》，全書分天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇，其分工大致為：一是天官冢宰，大宰及以下共63種職官，負責宮廷事務；二是地官司徒，大司徒及以下共78種職官，負責民政事務；三是春官宗伯，大宗伯及以下共70種職官，負責宗族事務；四是夏官司馬，大司馬及以下共70種職官，負責軍事事務；五是秋官司寇，大司寇及以下共66種職官，負責刑罰事務；六是冬官百工，涉及制作方面共30種職官，負責營造事務。

《周禮》開創(chuàng)的國家機構(gòu)編制的理念與做法，對后世影響很大。唐朝開元時期曾有一次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，《唐六典》則是開元中后期各項制度變革的集大成者，它以法典編纂的形式確認、鞏固和擴大了機構(gòu)改革的成果?！短屏洹钒凑崭母锖蟮膰覚C關(guān)體系進行編纂，詳盡規(guī)定各部門的機構(gòu)設置、官員編制、職掌權(quán)限、各部門之間的關(guān)系以及官吏任用等一系列制度，使唐朝的組織架構(gòu)一目了然，相當于政府組織法?！短屏洹肥状伟压賳T分為文官、武官、內(nèi)官、外官四大類，這在此前有關(guān)唐代官制的記載中是沒有的?！胺仓T司置直，皆有定制”是《唐六典》的一大特色。

“定制”的重要內(nèi)容就是定崗、定責、定編、定級。編制員額一經(jīng)確立便具有法律效力，不得任意更改?！短坡伞ぢ氈坡伞芬?guī)定：“諸官有員數(shù)，而署置過限及不應置而置(謂非奏授者)，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”即如果官員超過法定人數(shù)，或不按規(guī)定的人數(shù)任意增補官員，則主管官要按妄增的人數(shù)，負法律責任，其目的在于防止冗官充斥?！端涡探y(tǒng)·職制律》規(guī)定：“后人知而聽者，減前人署置一等。規(guī)求者為從坐，被征須者勿論。即軍務要速，量事權(quán)置者，不用此律?！币馑际牵髞淼娜酥狼叭纬幒笕匀宦爮牡?，減一等處罰。有謀求的人連帶治罪，被征召服役的人不追究。如果是軍情要務需要迅速處理，衡量事情的情況臨時處置的，不適用這條法律?！洞竺髀伞だ袈梢弧ぢ氈啤芬?guī)定，凡是京城內(nèi)外各衙門，官員的數(shù)額都有定數(shù)而又增加多余的人員，負責該事務的官吏，每多增加一人，杖一百，每多增添三人加一等，最高處刑杖一百、徒三年。如果吏典（吏員）、知印（衙門中掌管印章者）、承差（衙門承擔書寫文稿、傳達、看守等事務的人員）、祗候（長官衙門物品支出收納的人員）、禁子（獄卒）、弓兵（隨身攜帶弓箭在轄區(qū)內(nèi)巡邏、緝捕嫌疑犯的人員）等人有定額之外增加的，杖一百并處遷徙到遠方的刑罰。多余的人員被容留一人，衙門主管笞二十，首領(lǐng)官笞三十，吏笞四十，每多三人增加一等，最高處刑杖一百，依照每個人各自所犯的罪確定罪名。

中國古代的國家機構(gòu)編制立法如今得到了傳承和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代，就以“精兵簡政”為原則，嚴格規(guī)定政權(quán)機構(gòu)、人員編制等。新中國成立以后，特別是改革開放以后，更加重視國家機構(gòu)的職能、設置和人員數(shù)額的法治化程度。1997年8月，國務院頒布了《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》，其中第二十三條規(guī)定，國務院行政機構(gòu)擅自設立司級內(nèi)設機構(gòu)的；擅自擴大職能的；擅自變更機構(gòu)名稱的；擅自超過核定的編制使用工作人員的等，由國務院機構(gòu)編制管理機關(guān)責令限期糾正；逾期不糾正的，由國務院機構(gòu)編制管理機關(guān)建議國務院或者國務院有關(guān)部門對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

黨和國家高度重視機構(gòu)編制工作，對深化黨和國家機構(gòu)改革、加強機構(gòu)編制管理、推進機構(gòu)編制法定化作出重要部署。2019年8月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》主要突出三個特點：一是加強黨對機構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導這根主線。二是為機構(gòu)編制制度體系立柱架梁，為機構(gòu)編制工作提供基本遵循。三是側(cè)重于程序性規(guī)定，注重與現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)的銜接?！稐l例》共八章33條。第一章“總則”明確制定目的、指導思想、基本原則、適用范圍等。第二章“領(lǐng)導體制”明確黨中央對機構(gòu)編制工作實施集中統(tǒng)一領(lǐng)導的主體及職責，規(guī)定了各地區(qū)各部門黨委（黨組）的主體責任等。第三章至第七章規(guī)定了機構(gòu)編制工作的基本程序，對機構(gòu)編制事項的動議、論證、審議決定、組織實施、監(jiān)督問責等作出規(guī)定。第八章“附則”對解釋、實施等作了規(guī)定?！稐l例》確定了機構(gòu)編制工作必須遵循的四項基本原則，其中第三項原則就是堅持機構(gòu)編制剛性約束。既要貫徹編制就是法制的要求，機構(gòu)編制一經(jīng)確定必須嚴格執(zhí)行，又要用法治思維和法治方式維護機構(gòu)編制的權(quán)威性和嚴肅性，切實把機構(gòu)編制工作納入法治化軌道。

中國古代法律不曾有約束上級機構(gòu)向下級機構(gòu)借調(diào)人員的規(guī)定，而2024年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》提出“規(guī)范借調(diào)干部”行為，其中第10條規(guī)定，不向縣級以下單位借調(diào)干部。上級機關(guān)、單位原則上不得從縣及以下單位借調(diào)干部。不得以工作專班、跟班學習、交流鍛煉等名義變相借調(diào)干部；第11條規(guī)定，要嚴控向市及以上單位借調(diào)干部。上級機關(guān)、單位從市及以上單位借調(diào)干部，應當聚焦工作急需，從嚴控制數(shù)量。確需借調(diào)的，應當經(jīng)本單位黨組（黨委）審批同意后，報同級黨委組織部門備案。借調(diào)時間一般不超過6個月，特殊情況需要延期的，延長時間一般不超過6個月，并應當提前征得派出單位和本人同意。這一規(guī)定表明了執(zhí)政黨維護機構(gòu)編制法律權(quán)威的決心。